從SARS到南方雪災，從汶川地震到甲型H1N1，應對突發(fā)公共事件已成為政府部門一項非常富有挑戰(zhàn)性的工作。本文試從系統(tǒng)現狀、實施難點以及系統(tǒng)組成等方面分析實現全面數據共享政府應急平臺解決方案。以供讀者參考。

    從SARS到南方雪災，從汶川地震到甲型H1N1，應對突發(fā)公共事件已成為政府部門一項非常富有挑戰(zhàn)性的工作。如何高效利用有限的資源，提高政府對緊急事件快速反應和抵御風險的能力，為人民群眾提供更快捷的緊急救助服務，已經成為政府部門的主要工作內容之一。而在這個過程中，如何整合不同系統(tǒng)的信息，以生成正確的應急決策，則成為關鍵中的關鍵。

與誰共享
    當社會發(fā)生洪澇、地震等自然災害，煤礦塌方、城市火災等事故災難，禽流感、甲型H1N1等公共衛(wèi)生事件，恐怖襲擊、民族宗教沖突等社會安全事件時，不是哪一個或哪幾個部門能夠解決的，需要政府統(tǒng)一協(xié)調、統(tǒng)一調度相關部門協(xié)同工作。隨著社會的不斷進步，緊急突發(fā)事件的種類更加復雜與多變，傳統(tǒng)的應對機制已不能適應日益增多的應急處置需要。目前，我國的應急行政責任系統(tǒng)如圖1所示。

    我國應急管理的最高行政機構是國務院應急管理辦公室，它負責指揮和協(xié)調省市區(qū)的應急辦以及各部委局的應急管理部門。在這一框架之下，省應急辦又可以指揮隸屬的各市區(qū)縣的應急辦，并協(xié)調不同城市或區(qū)域廳局處的應急部門，這些廳局處的專業(yè)應急管理部門同時服從部委局應急機關的領導和指揮。

    體制由《突發(fā)事件應對法》規(guī)定，它將政府部門置于整個應急管理的核心，除了與縱向的國家、省、地市、區(qū)縣應急辦信息互通外，還需與橫向的廳、局、委、辦專業(yè)應急管理部門數據共享。

共享什么
    政府在應對突發(fā)公共安全事件時，需要共享的數據大致分為應急業(yè)務數據和公共基礎數據，如圖2所示。

[nextpage]    其中公共基礎數據多為政府共享給各廳局委辦，如基礎信息數據中的人口、經濟、重點防護目標等數據，地理信息數據中的數字高程模型和航空航天影像等數據；應急業(yè)務數據多為廳局委辦共享給政府，如事件信息數據中的事件檢測監(jiān)控信息，預案庫中的專項預案數據，知識數據中的領域專業(yè)知識等。

    從數據格式來看，這些數據大致可分為電子文檔（E-mail、WORD、EXCEL、PPT等）、圖片、視頻、語音、數據庫數據等，結合應急業(yè)務全生命周期的5個階段（預案制作與管理、日常值班與預測預警、時間響應與預案啟動、應急指揮與調度、災后評估與經驗總結），其分布如圖3所示。

    從圖中可見，隨著突發(fā)公共事件的爆發(fā)，數據交互信息量也陡然增長，其中語音、圖片和視頻等多媒體數據是最大的增量，因為圖像聲音是對突發(fā)事件最直觀、最實時的描述。例如化工廠有害物質泄露，環(huán)保部門將現場圖像上傳到公安及政府，再由政府傳輸給衛(wèi)生、消防等相關職能部門，大家共同協(xié)商處理。

實現難點
    通過分析，我們可以看到數據共享分橫向和縱向兩類，其中縱向政府應急辦由于同屬一個行政體系，所以數據共享無論從管理體制還是技術構架都具有較好的基礎，但橫向與專業(yè)應急管理部門的共享則存在較大的障礙，因為各部門主導建設的信息化系統(tǒng)主要用于以部門為核心的應用與服務，形成了一種“部門化”的格局，主要難點有：

    ·分布的數據沒有專業(yè)的連接通道，無法有效獲取。目前，很多地方政府均利用已建成的電子政務網來承載應急業(yè)務，但應急指揮具有“平戰(zhàn)結合“的顯著特點，從上文對其業(yè)務全生命周期的分析可見，峰值業(yè)務對帶寬的要求非常大，與現有的電子政務網的處理能力相比存在性能缺口。另外，應急傳輸網除平時運行外，還得在洪澇、地震、雪災等非常規(guī)環(huán)境下平穩(wěn)運行，電子政務網無法滿足；

    ·分布的數據嚴重異構，無法有效交換。對于非結構化數據——不方便使用數據庫二維邏輯表來表現的數據，如電子文檔、語音、圖片、視頻等，現在通行的方案是通過數字編碼器將遠端各部門的模擬或數字圖像傳送過來，根據應急決策的要求進行集中的顯示。對于結構化數據——存儲在數據庫之中，可以用二維表結構來邏輯表達，各專業(yè)應用系統(tǒng)數據格式各異，業(yè)內常用的消息中間件和數據庫抽取這兩種技術配合起來在理論上可以實現異構數據的有效交換，然而實際實施時個性化因素很多，這就使得在數據的獲取、轉換、清洗、封裝、傳輸、轉載等方面需要大量的開發(fā)工作，效果也差強人意。另外國家在這一領域至今還未提出參考標準，所以現階段需要在技術路線上另辟蹊徑；[nextpage]

    ·分布的數據各地存儲，無法保障安全。應急業(yè)務數據本身的安全性、完整性問題變得越來越重要，由于各廳局委辦IT系統(tǒng)建設程度不一，數據存儲形式多樣，缺乏統(tǒng)一的安全保障。一旦某個專業(yè)部門的關鍵數據由于突發(fā)公共事件而導致?lián)p毀，那么對整個指揮決策都將造成極大的危害；而如果各個專業(yè)部門自行建設災備系統(tǒng)，勢必又會造成行動參差不齊而且重復投資的情況。

解決方案
    綜上所述，要想實現全面數據共享，必須打破信息的“部門化”格局。首先需要行政手段的干預，比如管理制度的制定及組織運作的規(guī)劃；其次需要打造政府應急平臺，用技術的手段保障數據共享，各專項應急指揮系統(tǒng)通過應急傳輸網接入政府應急指揮中心，進行語音、圖像、數據的互通，為領導指揮處置突發(fā)公共事件提供輔助決策服務。應急傳輸網是數據共享的基礎，提供專業(yè)通道，具有高可靠、低延時、多業(yè)務承載和多種鏈路備份的特點，應該自建專網，光纖直連，組網形式以RPR為佳，雙歸屬次之。對于有線鏈路受到嚴重損毀的地區(qū)則通過直播衛(wèi)星快速建立起臨時數據通道，實時傳遞音視頻信息。而在應急傳輸網之上的應急數據共享，圖像接入的方案最為成熟。由此也帶來結構化數據共享的一個新思路，即遠程呈現。

    圖像接入系統(tǒng)是數據共享的核心，視頻圖像的接入分發(fā)通過普通編碼器實現，結構化數據通過遠程呈現的方式實現，其典型應用拓撲如圖4所示。

    遠程呈現即將遠端專業(yè)應用系統(tǒng)的顯示圖像通過高清視頻編碼器非結構化，然后傳送到政府應急指揮中心進行顯示，其高清視頻編碼器信號輸入端支持HDI/HDMI/DVI-I/CVBS等高清模塊，在當地Loop給專業(yè)應用系統(tǒng)的顯示設備，編碼后的信號通過應急傳輸網送到指揮中心，再通過遠程呈現解碼器還原到大屏上。遠程呈現方式無需對數據格式做本質轉換，部署簡單、快速，投入小，效果明顯，是當前解決數據共享的最佳方案。

[nextpage]    另外，整個圖像接入系統(tǒng)還能與視頻會議、聯(lián)絡中心系統(tǒng)共享信息資源，在開會的時候調出事發(fā)現場圖像，在外出差的領導、專家可以語音入會，極大的提高了溝通的效率。

    應急指揮中心是數據共享的物理中樞，所有的信息都匯聚在這里進行分析、討論、存儲并最終為領導決策提供支持。整個指揮中心按照分區(qū)、分級、分層的設計思路，劃分成不同的模塊。分區(qū)是指統(tǒng)一業(yè)務屬性的物理設備規(guī)劃在同一區(qū)，這樣一個分區(qū)的性能擴容、業(yè)務變更不會影響其他分區(qū)的運行，比如圖像接入服務器區(qū)和視頻會議服務器區(qū)；分級是指按安全級別劃分，便于對不同安全域實施相應的安全策略，比如安全域最高的應急綜合應用服務器區(qū)需要部署更多的安全設備進行防護；分層是指按照網絡的規(guī)劃分為接入層、匯聚層和核心層，比如核心交換區(qū)是由兩臺高端交換機構成，其它分區(qū)全部通過它進行連接交換。政府應急指揮中心同時也可作為廳局委辦的災備中心，各種專業(yè)應用數據通過應急傳輸網統(tǒng)一備份到指揮中心，這種容災的模式無論從投資、管理方面論證都是應急災難備份建設的理想模式。

結束語
    突發(fā)公共事件之所以是突發(fā)，就表明其具有極大的不確定性，任何完美的預案都不可能保證覆蓋未來所有的需求，如果沒有實現全面的數據共享，政府應急指揮平臺就不能發(fā)揮最大的效用，無法迅速、動態(tài)地識別事件全貌，更談不上科學的決策了。通過對政府應急平臺基礎支撐系統(tǒng)合理的規(guī)劃和建設，省、市、區(qū)（縣）三級政府與廳、局、委、辦對接，將實現上下貫通、左右銜接、互聯(lián)互通、信息共享、互為支撐、聯(lián)動處置的目標。（本文作者王科奮為H3C解決方案部高級顧問）