PPP模式緣何能激活智慧城市建設(shè)
(一)減輕政府資金壓力，為破除智慧城市融資困境提供新渠道 一方面，智慧城市涉及領(lǐng)域眾多，每個(gè)領(lǐng)域的信息化建設(shè)運(yùn)維都需要大量資金投入，少則上千萬(wàn)，多則幾百億。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2014年底，全國(guó)在建的智慧城市投資規(guī)模已突破8000億元。
另一方面，地方政府債務(wù)日益繁重，在建項(xiàng)目資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)加劇，未建項(xiàng)目可投資金有限。據(jù)國(guó)家審計(jì)署披露，截至2014年底，我國(guó)地方政府債務(wù)余額為15.4萬(wàn)億元，2015年到期償還債務(wù)為1.8萬(wàn)億元。通過(guò)PPP模式，撬動(dòng)社會(huì)資本參與智慧城市公共項(xiàng)目，獲取合理回報(bào)，可有效減輕政府公共財(cái)政的舉債壓力。
其原因在于，當(dāng)PPP模式被引入智慧城市項(xiàng)目建設(shè)中后，為換取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，社會(huì)資本方將承擔(dān)大部分的資金投入，同時(shí)，還可能將政府承擔(dān)的債務(wù)轉(zhuǎn)移給企業(yè)，既解決了智慧城市項(xiàng)目建設(shè)的資金不足問(wèn)題，也會(huì)緩解政府增量債務(wù)。此外，在逐利動(dòng)機(jī)的驅(qū)動(dòng)下，社會(huì)資本方將在盡量短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目盈利，有利于政府存量債務(wù)的消化。
(二)打破公共服務(wù)“壟斷”，為加速智慧城市建設(shè)進(jìn)程注入新動(dòng)力
以往我國(guó)公共服務(wù)的供給主體較為單一，相關(guān)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和實(shí)施一般由政府掌控，僅有項(xiàng)目建設(shè)會(huì)外包給社會(huì)資本主導(dǎo)。智慧城市建設(shè)公共項(xiàng)目也不例外，一般都由政府信息辦或信息化主管部門(mén)負(fù)責(zé)推進(jìn)。
這種“獨(dú)家壟斷”狀況，導(dǎo)致地方政府利用信息化手段提供便民服務(wù)的動(dòng)力嚴(yán)重不足。比如，相對(duì)于便捷高效的電子商務(wù)服務(wù)體系，我國(guó)基于互聯(lián)網(wǎng)的公共服務(wù)體系發(fā)展水平就相當(dāng)有限。
在行政審批網(wǎng)絡(luò)化方面，僅有廣東、福建、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建立了網(wǎng)上辦事大廳，但各部門(mén)可網(wǎng)上辦理的事項(xiàng)并不多;網(wǎng)上公共服務(wù)資源供給也不多，僅有少數(shù)地區(qū)啟動(dòng)了互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院、教育資源公共服務(wù)平臺(tái)、數(shù)字公共圖書(shū)館等資源建設(shè)。
通過(guò)PPP模式，社會(huì)資本深度參與到智慧城市公共項(xiàng)目領(lǐng)域，不僅可以破除互聯(lián)網(wǎng)公共服務(wù)的壟斷格局，而且可激發(fā)市場(chǎng)主體的活力和創(chuàng)造力，好處顯而易見(jiàn)。
一方面，政企雙方的角色和作用會(huì)隨之發(fā)生變化。政府將由公共服務(wù)的供給方轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞣胶捅O(jiān)管方，對(duì)項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施過(guò)程、后續(xù)服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格會(huì)持續(xù)監(jiān)管，可避免因企業(yè)獲取暴利而使公眾利益受到侵害現(xiàn)象的發(fā)生;企業(yè)對(duì)項(xiàng)目的參與程度也由單一的建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)閺姆桨冈O(shè)計(jì)到投資建設(shè)，到運(yùn)營(yíng)管理，直至后期維護(hù)的全程參與。 另一方面，政企雙方合作，可以將政府在頂層設(shè)計(jì)及戰(zhàn)略制定等方面的優(yōu)勢(shì)，與社會(huì)資本在資金投入、技術(shù)創(chuàng)新、專(zhuān)家人才、管理經(jīng)驗(yàn)等方面的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，合力為智慧城市建設(shè)獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策?？梢?jiàn)，以PPP模式讓企業(yè)參與到智慧城市建設(shè)之中，政企各司其職，發(fā)揮市場(chǎng)和政府“兩只手”的作用，可為加快智慧城市建設(shè)增添新的動(dòng)力源。
(三)明確參與方的權(quán)、責(zé)、利，為規(guī)避智慧城市建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)提供新機(jī)制 在原來(lái)的政企合作中，往往因雙方權(quán)利不明確，而將社會(huì)出資方演變?yōu)檎囊徊糠?。比如，原先在地方融資平臺(tái)公司與政府的合同中，只是進(jìn)行了責(zé)任劃分，權(quán)利并未界定，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)制定等很多本該由政府履行的行政權(quán)利，卻賦予了社會(huì)資本方，以致于社會(huì)資本方對(duì)某些領(lǐng)域行政資源形成壟斷。 正是基于此，財(cái)政部在《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》(國(guó)發(fā)【2014】43號(hào))中明確規(guī)定，本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司禁止參與地方PPP項(xiàng)目。
在PPP模式中，以合同形式約定參與方的責(zé)、權(quán)、利，對(duì)各方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確界定，可以有效規(guī)避參與方“相互勾結(jié)”的腐敗風(fēng)險(xiǎn)。此外，在以往政府采購(gòu)企業(yè)建設(shè)的模式中，雙方都力圖盡量降低自己所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，也就很難形成公私合作伙伴關(guān)系，合力作用不明顯。
在PPP模式中，風(fēng)險(xiǎn)都是由最善于應(yīng)對(duì)的一方承擔(dān)，讓對(duì)方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)盡可能小。比如，在智慧交通項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，如果因車(chē)流量不足而導(dǎo)致企業(yè)達(dá)不到基本的預(yù)期收益，該經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由政府承擔(dān)，政府可以對(duì)企業(yè)提供現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，以有效降低類(lèi)似不可控因素所引發(fā)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。
同時(shí)，企業(yè)應(yīng)按其相對(duì)優(yōu)勢(shì)承擔(dān)較多的管理職責(zé)，這恰恰也是政府管理層“低效風(fēng)險(xiǎn)”的易發(fā)領(lǐng)域?？梢?jiàn)，PPP模式以“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”為理念，以共同目標(biāo)為紐帶，將政府、金融機(jī)構(gòu)、智慧城市服務(wù)提供商等參與方聚合在一起，形成強(qiáng)大的伙伴關(guān)系，是抵御智慧城市推進(jìn)中所遇風(fēng)險(xiǎn)的強(qiáng)大利器。
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